2018年3月13日，行人在中国银行业监督管理委员会门口合影留念。资料图

法治周末记者 陈霄

北京西城区金融大街15号鑫茂大厦门前，最近多了许多留影的人。

这里挂着的“中国保险监督管理委员会”和“中国银行业监督管理委员会”牌匾，正在成为历史。

一个新的监管机构即将诞生，它的名字叫“中国银行保险监督管理委员会”，对于中国的金融监管而言，这标志着一个新时代的来临，数十年来，在经历分分合合之后，金融业再次走入混业监管时代。

一行三会

中国金融业现行的分业监管模式，是在15年前银监会挂牌那天正式形成的。在那之前，分业监管的趋势已现，从混业监管到分业监管有过一段并不算短暂的过渡期。

过渡期之前，很长的一个阶段，中国的金融一直是混业监管时代，即所谓的“央妈”大包揽时代，这是延续新中国建立以来的传统，由中国人民银行发行货币并行使最原始的金融监管职能，在漫长的计划经济时代，这种状况始终未变。

1986年，***颁布的银行管理暂行条例在法律依据上明确了中国人民银行作为中央银行和金融监管当局的职责，既负责制定货币政策、调控金融，也负责对银行、证券等所有金融行业进行监管。

不过，由法律确认的混业监管并没有持续太久即随着经济的迅速发展而被打破。

上世纪九十年代，中国证券市场兴起，一些影响深远的事件暴露出当时市场的无序与混乱，直接催生了负责对证券市场进行监管的证券委和证监会，1995年，对证券公司的监管从央行转移到证监会。

1980年才恢复的新中国保险业很快也对监管提出了挑战，到1997年金融风暴在亚洲蔓延，当年的中央金融工作会议上提出“加强金融监管，整顿金融秩序，防范金融风险”，次年，中国保监会成立，对保险业的监管也从央行中剥离出来。

催生银监会的大事件则是中国加入WTO，按照“管监分离”原则，央行最初只是重新划分了监管司局的职能，但事实上仍然难以适应当时对银行业监管的需要，在经过充分的讨论之后，2003年，银监会成立，接收了央行原来对银行业的监管职能。

至此，世人熟知的“一行三会”格局形成，我国金融业也由混业监管正式演变为分业监管模式。

“我国的分业监管体制是以‘机构监管’为基本指导思想设计的。从1992年证监会设立到1998年保监会成立，再到2003年银监会成立，中国金融监管的‘三驾马车’全部到位。”中国政法大学财税金融法研究所所长刘少军此前介绍说。

这一模式一直持续了15年，期间也不断有寻求改革的呼声，引发多次关于金融监管模式的讨论。

改革呼声

金融市场混业经营趋势早在建立分业监管架构的过程中已现端倪，只不过近年来有愈演愈烈之势。

中国人民银行研究局局长徐忠近日撰文提及这一趋势时称，我国金融业综合经营已成趋势，银行与保险深度合作、融合发展的特征明显。一是银行与保险产品功能交叉趋同，寿险产品除了传统的保障功能外，发展出与银行存款类似的储蓄功能，成为“储蓄寿险”。二是银保合作不断深化，我国银行已成为保险销售的重要渠道，近年来业务发展迅猛，促进人身保险业保费规模、资产规模的快速增长。

“在此背景下，统一银行与保险监管是坚持金融业综合经营方向、顺应综合经营趋势、落实功能监管并加强综合监管的必然要求。”徐忠表示。

近年来的一系列金融事件，均被业界指称多少归咎于现行分业监管模式无法适应混业经营态势。

中国民生银行首席研究员温斌向法治周末记者解释，我国采取“分业经营、分业监管”的体制，但随着利率市场化、金融创新的进程加快，打破了机构监管的范围和界限，造成了监管的盲区或监管的真空。一些金融产品已经形成了跨行业、跨市场的规模，同时也出现了监管套利、资金空转、层层嵌套等问题。

业界关于改革监管模式的呼声四起。

大势所趋

为应对这一形势，2013年，***发文成立由央行牵头的“金融监管协调部际联席会议”制度。

不过，中国人民大学法学院金融法专家徐孟洲教授对法治周末记者表示，监管协调机制只是在分业监管体制下加强监管协调的过渡形式，缺乏强制力，权威性也容易打折扣。

“混业经营是大势所趋，跨市场、跨行业的金融服务层出不穷，现有的分业监管体制越来越不适应当下金融业发展的需求。未来肯定是需要建立一个统一监管的机构。”徐孟洲当时说。

去年11月，***和***又决定设立***金融稳定发展委员会，作为***统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。业界认为这是金融监管体制改革的第一步。

经济学家宋清辉曾对法治周末记者指出：“资本市场出现的问题证明了混业经营是大趋势，我国实行的金融分业监管模式是现阶段出现很多矛盾的重要体制性因素。因此，金融监管需从分业监管向综合监管转变。”

此次改革将银行业和保险业的监管职能合并，而未涉及“一行三会”中的证监会，原因何在？

全国政协委员、全国社保基金理事会会长楼继伟解读说，在资本充足率、偿付能力以及自身风险匹配能力方面“保险”和“银行”有类似性，两者都管理自身的资本收益匹配、风险收益匹配和久期匹配。而证监会是管信息披露真实性，特别是管欺诈，属于投资消费者保护范畴，它对证券公司没有资本金要求。银保合并有相近性，而证监会不一样。

不过，中国社会科学院金融研究所法与金融研究室副主任尹振涛认为，当前金融混业发展特征明显，统一监管是大势所趋，中国会顺应这种潮流，但不可能一上来就完全统一，银行和保险的结合可能是第一步。

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