利用产城融合，合理布局产业功能、城镇功能和空间结构，在聚集产业的同时聚集人口，促进城镇发展质量和人民生活质量的提升，才是未来发展的方向

法治周末记者 宋媛媛

随着城市化发展的提速，不少城市出现了“钟摆式”的生活方式，花一两个小时在路上，车辆拥堵，空气质量下降……

深圳招商局雄安办主任、招商蛇口副董事长杨天平认为，造成这种“钟摆式”生活方式的原因是，城镇化发展快速推进过程中产城不融合，简单的将生活和产业分开，而忽视居民对便捷生活、安居乐业的需求。

12月14日，在京召开的“2017城镇创新发展高峰论坛”上发布了《2017产城融合发展报告》，会议还就该报告进行了以“推动产城融合，助力城市升级”为议题，会聚一众领域内专家，探讨城镇发展过程中不平衡不充分的主要原因，探寻以产城融合为抓手，为城镇化深入化发展增添新助力……

“产城融合，是我国经济发展和城镇化建设进入新阶段所形成的一种新的发展理念。”国家信息中心中国区域发展研究院执行院长周毅仁表示，大建产业园区的粗放型发展模式曾一度有力地推进城市化进程，但现阶段，单一的产业园区经济已经不适应当前发展的形势。

“我们现在的城市发展规模已经越来越大，生产、生活和生态问题如何衔接，如何综合考虑，已经到了一个新的阶段。”周毅仁表示。

杨天平建议，想做到产城融合，重点要政企分开，政府和企业扮演好各自角色；同时也需要形成政府和企业之间的良好互动，有分工、有互动、有互补，以实现城市宜居、可持续发展，实现以人为核心的城镇化的最终目标……

产城融合需求加强

《2017产城融合发展报告》(以下简称《报告》)指出，产城融合的概念，最早是针对城镇化加速推进中出现的产业功能和城市功能分离的“鬼城”“睡城”等现象而提出的。

“回忆小时候，工厂区和住宅区是在一起的，当时可以说是一种自然形成的‘产城融合’。”杨天平说，随着城镇化的不断发展，一些城市建设追求规模效应，将产业和居住分开，在一定时期内让产业得到了快速发展。

“目前，很多城市都出现了‘钟摆式’的生活方式。上班坐车时间长，交通拥堵，大量汽车尾气排放造成空气质量下降，进而影响身体健康。”

杨天平、周毅仁等专家纷纷指出，我国城镇化发展已经到了新阶段，以往片面追求规模效应、经济效益的传统发展模式已经逐渐显露出弊端。

《报告》指出，国外经验显示，当城镇化率达到50%以后，前期加速发展积累的问题开始放大呈现，环境污染、交通拥堵等“城市病”进入高发期。目前，我国常住人口城镇化率已经达到57.35%。也意味着不能再继续以往粗放的发展模式。

因此，利用产城融合，合理布局产业功能、城镇功能和空间结构，在聚集产业的同时聚集人口，促进城镇发展质量和人民生活质量的提升，才是未来发展的方向。

另外，在城镇化发展过程中，一些地方为了求政绩、求声势而大建产业园区。

“这种‘摊大饼’的现象在一些地方非常严重。”

重庆市铜梁区副区长杨贤忠进一步指出，一些地方为了“拿地”和开发花费“血本”，但在建成产业园区内，各类企业一拥而上。其中不乏一些产能过剩、高耗能的企业。随着以人为本、绿色发展的主旋律逐渐清晰，这种片面追求规模、重效益的发展模式难以为继。

对此，《报告》提出，由于早期城市规划和建设盲目向周边“摊大饼”式扩延，目前房地产开发规模已经面临天花板。单纯的物理空间建设已经不能满足城市发展的需求。需要利用产融结合，优化存量，开展城市更新，实现房地产行业转型升级。

既要产业也要宜居

《报告》指出，产城融合是在我国经济转型升级背景下提出的城镇化与产业化协同发展的新思路。

以产业园区为例，2015年7月，国家发改委印发了《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》，要求“拟在全国范围内选择60个左右条件成熟的地区开展产城融合示范区建设工作”。

在2016年，又印发了《关于支持各地开展产城融合示范区建设的通知》，指出：根据一年来各地开展示范区建设实际情况，提出了58个产城融合示范区建设的主要任务。

根据2015年的通知要求，产城融合示范区要依托现有产业园区，促进产业聚集发展，引导城镇改变过去单一的生产型园区经济向综合型城市经济转型。

这将意味着产业园区建设，既要宜业也要宜居。

《报告》指出：传统的工业园区面积小，功能单一，但新的工业园区规模远超从前，若还按照或“产”或“城”的发展，肯定无法满足可持续发展的需求。

“蛇口工业区是中国改革开放之后，第一个对外开放的工业园区。”

一毕业就来到蛇口，根据在当地35年的工作经验，杨天平指出，虽然是深圳的一个区，但这里的居民，都把自己看做是蛇口人，而不是深圳人，对于蛇口认同感非常高。

究其原因，杨天平认为：蛇口工业区建设之初就秉承“把蛇口打造成为最适合人类居住的地方”理念。通过多年的发展，已经将蛇口打造成一个“产业结构高端化、生态环境低碳化的国际化社区”。如此不仅促进了发展，带动了经济，还给当地的居民带来一种满足感和幸福感，实现了宜业宜居的可持续发展。

《报告》指出，产城融合实现“宜业宜居”，不仅是产业园区的方向，也是解决城镇发展不均衡不充分的重要路径。

政企合作推动产城融合进程

目前产城融合还有一些机制尚未理顺，尤其在政企合作方面。

《报告》举例指出：一些地方政府领导把PPP模式(政府与社会资本合作模式)片面理解为单纯的融资渠道，人为地扩大PPP的应用领域，把房地产等纯商业化项目、开发区的工业厂房等纯产业化项目以PPP的名义实施。或者是把PPP项目看成是签一个长期合同来搞融资。另外，在属地化行政管理下，园区管委会与园区下辖的地方乡镇在管理上呈现“两张皮”、权责不清现象，导致园区规划、投资、建设和运营效率低下。而一些企业，打着开发的幌子投资“圈地”。

“在产城融合中需要政府和企业扮演各自角色，做到政企分开；同时也要‘政企合一’，形成良好互动。”杨天平说。

普华永道创新服务部合伙人高骏杰也提出了相似的观点。他表示，在城镇化建设的过程中由于政府的知识结构、人才储备等方面无法涵盖方方面面，因此一部分权力、职责可以让企业、社会资本方来行使。政府方侧重做好规划、提供完善基础设施，营造良好的制度环境。

《报告》援引了北科建集团董事长郭莹辉的建议：对于政府而言，要做好产业和城市功能定位、产业发展要素政策、生态环境、基础设施建设等方面的顶层设计，引导土地、产业、资金、人才等资源合理配置。城市运营商则主要做好投资设计开发、产业的导入、运营资源的导入等工作。政企通过产、城、人协同发展、相互融合的全生态体系的合作运营，共同推动城镇化质量的提升。

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