如今，土地日益成为经济发展硬约束，尤其是在经济发达省份，如何正确应对发展建设与资源保护、有序利用的关系，成为地方政府亟需解决的问题。

近日，浙江省政府印发《关于深化“亩均论英雄”改革的指导意见》（下称《意见》），引起较多关注。浙江将对亩产效益高的企业试行政策倾斜，以此解决过往多年资源要素配置中的错配、低配问题。

中国企业联合会副研究员冯立果对第一财经记者表示，浙江这种追求单位产出的做法与中央经济工作会议确定的从高速度转向高质量的经济发展方针十分吻合。目前，长三角地区几个省份都面临土地短缺问题，浙江这一做法可能会产生示范效果。

同时，冯立果也指出，《意见》还有待商榷的地方，比如评价机制的问题和要素差别化对待的问题。如果解决不好，可能导致企业外流或者工业企业的衰落，政策在实行的过程中还有待优化和调整的空间。

倒逼转型

其实，浙江的“亩产论英雄”改革几年前已在浙江海宁试行。

据《嘉兴日报》2013年11月23日的报道称，海宁首建工业亩产效益综合评价体系，共有1659家企业首批列入亩产效益综合评价体系。

此次《意见》提出，在全省用地5亩以上工业企业全部实施“亩产效益”综合评价基础上，到2020年，全省所有工业企业和规模以上服务业企业（不含批零住餐、银证保和房地产开发，下同）以及产业集聚区、经济技术开发区（经济开发区）、高新区、小微园区、制造类特色小镇全部纳入“亩产效益”综合评价。

其中，规模以上工业企业综合评价以亩均税收、亩均增加值、全员劳动生产率、单位能耗增加值、单位排放增加值、R&D（全社会研究与试验发展）经费支出占主营业务收入之比6项指标为主。

冯立果对第一财经记者表示，浙江省经济总量比较高，创新活跃度比较大，有这个资本去实施这项政策。它也表明地方政府在不断探索、倒逼转型。浙江省未来着眼数字经济、互联网经济、高端制造业等，但目前发展面临土地紧缺，厂房不够用等问题。浙江这一做法引领风气之先，可能会产生示范效果。

“其实，长三角地区普遍都存在上述问题，这些地区承载了大量的生产经营活动，耗费了大量的能源资源，也制造了大量空气污染、水污染等，从国土承载能力来讲也是不堪重负的。转型是慢的、痛苦的过程，但是怎么推进转型，不同的地方问题不一样。”冯立果对记者谈道，华北地区，比如河北、河南、山东等地更多的是资源、能源和污染的问题，要提高经济发展质量，可能主要要解决资源的综合利用问题。对于长三角来讲，它的产业结构没那么重，更多的是要通过优化经济结构来提高发展质量。

浙江一位从事传统制造业的知名企业家对第一财经记者表示，这个文件在浙江省尚未引起较大的波澜。《意见》传达一个信息，就是要“腾笼换鸟”。类似做法浙江三四年前就有了，比如“五水共治”，“三改一拆”、“四边三化”等，其实就是一种倒逼机制。以“五水共治”为例，表面上是治理污染，实质上是把带污染的小纺织、小五金、小化工挤走，把这些资源腾出来给亩产好的企业。

“以亩产论英雄”改革近年来也在江苏省试行。江苏，尤其是苏南土地开发强度普遍接近极限，而工业园区却存在闲置的情况。南京大学教授钱志新曾就江苏省开发区的土地利用指出，江苏省开发区土地利用还比较粗放、单位建设产出率比较低，表明产业增加值不高、科技创新源头没到位。

2017年7月，时任江苏省委书记李强曾在全省开发区改革创新大会上提出，要着力提升土地产出率，树立“以亩产论英雄”的导向，按投入强度和单位产出水平，对“低产田”和“高产田”进行差别化的资源配置和政策支持。

2017年8月，苏州市政府推出《关于开展工业企业资源集约利用综合评价工作的意见》、《苏州市工业企业资源集约利用综合评价办法（试行）》。

2017年11月23日，新华社报道，苏州将对企业进行分类，优先发展Ａ类企业，支持发展Ｂ类企业，提升发展Ｃ类企业，限制发展Ｄ类企业。江苏全省亦将推广这一模式。

广东省鹤山市也于2016年9月推出了《关于开展工业企业亩产效益综合评价加快转型发展的实施意见（试行）》。

警惕大规模企业外流

冯立果还指出，《意见》还有几个关键点值得探讨和商榷。

《意见》提出，要完善资源要素差别化政策。在切实推进降本减负基础上，各县（市、区）人民政府可依据“亩产效益”企业综合评价结果，依法依规实施用地、用电、用水、用气、排污等资源要素差别化价格政策，扩大差别化价格实施行业范围，加大第一档企业减免力度，倒逼末档企业提升资源要素利用效率。

“首先是评价机制问题，比如亩产效益如何评价，谁高谁低，评价权重和指标怎么设置，关键是谁来打分，是地方政府、省政府还是第三方。”冯立果对第一财经记者分析道，如果是由地方政府来打分，他们会对辖区内的产业和企业进行保护，这可能不利于全省的打分与权衡。如果由省政府来打分，也存在问题，即政府如何决定哪些产业要和不要，政府的作用和市场的作用如何划分。

冯立果补充道，看文件总的来讲可能还是由地方政府来打分，或者实行省、市、县、园区等几级综合打分，但这仍然没有解决怎么客观评价的问题。这需要在进一步的实施过程中磨合，也许将来会引入第三方的评价机制。

其次，是评价之后，根据亩产情况对企业实行要素差别化对待的问题。如果企业拥有的土地多而产出少，是不是这些企业浙江省就不支持了？这对利用土地比较多的工业企业来讲不是个好消息，可能会导致这些企业流到外省去。如果这种企业迁移的量比较大，有可能会对浙江省的经济增长产生不利的影响。

上述企业家对记者表示，“亩产论英雄”改革之前在海宁试行其实并不算成功；一方面可能是执行不力；另一方面的问题是无法清晰界定“亩产”，同时奖励措施、惩罚措施是什么，以及如果企业没有达标，退出机制是怎样的，这些都没有明确规定。

他还表示，每个企业家都是要利润最大化，因为有惩罚措施，如果企业占的土地多，每年的土地税就交的多。

冯立果对记者谈道，这项政策的效果还需要观察。

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