原标题：汶川地震十周年考：从举国救灾到举国减灾　

　　本报记者 李果 实 习 生 郭靖玉 成都、映秀报道

　　导读

　　汶川地震后，各级政府比以往更加重视灾害发生前的防治工作，同时针对灾害救援的各种硬件建设，如救灾装备的技术水平、建筑物抗震等级等，都比10年前有极大提升。

　　5月10日，映秀下完一场雨，太阳才露了个头，四周的青山就很快又被云雾笼罩。

　　这里是10年前那场巨震的震中。如今，漩口中学地震遗址的外墙已经长满了爬山虎，就连一些校舍遗址的屋顶也生出了草、长出了树，它们无声地提醒着络绎不绝的参观者：那场巨大的灾难需要铭记，但也正在逐渐远去。

　　76岁的周翠秀眯着眼睛向天上望去：“山还是那些山，映秀却变了大样。”

　　她多年来一直在映秀镇沿街卖着樱桃，10年前那场大灾难后，周翠秀的生意暂停了好几年，等待新映秀的重建。

　　汶川地震10年来，各个重灾区正在逐步完成从建筑、经济到社区生态等多个方面的重建。

　　四川省统计局发布的数据显示，2017年，39个“5·12”国定重灾县（市、区）地区生产总值（GDP）达到6829.7亿元，总量是2008年2247.3亿元的3倍。其中，2017年映秀镇第三产业收入达到1.74亿元，接待游客256万人次，城镇居民人均收入达20457元。

　　同时，这场巨震所暴露出的中国在应急管理体制方面的问题，也正在得到针对性的完善。小小的映秀镇，成为中国应急管理体系探索与建设的缩影。

　　提升个人和企业的减灾意识

　　周翠秀的家在映秀镇漩口中学遗址对面、沿缓坡而上的渔子溪村。站在家门口往山下望，近处是一块玉米地，远处是整个映秀镇。

　　重建后，渔子溪村重点发展的方向是花卉种植和农家乐，随着映秀至成都，以及成都至四姑娘山的道路修缮完毕，越来越多的游客开始光顾这里。

　　同样吸引游客的，是修建在渔子溪村旁的“5·12”特大地震映秀震中纪念馆。纪念馆分为“抗震救灾”、“灾后重建”等多个单元，向来访者详细介绍着10年来映秀镇所发生的巨大变化。

　　与以往更多注重“纪念”不同，纪念馆如今有了新的单元，即以科普教育方式，向公众提供防震减灾知识。

　　21世纪经济报道记者在馆内发现，参观者可以通过与展示物互动的方式，了解不同建筑类型的抗震能力，也可以通过地壳模拟装置，了解汶川地区的断裂带构造和活动方式。

　　***应急管理专家组组长闪淳昌对21世纪经济报道记者表示，汶川特大地震后，中国防灾减灾工作与时俱进，完成了数个转变，其中之一，是从举国救灾到举国减灾的转变。

　　“进一步讲，各级政府比以往更加重视灾害发生前的防治工作，同时针对灾害救援的各种硬件建设，如救灾装备的技术水平、建筑物抗震等级等，都比10年前有极大提升。”闪淳昌说。

　　比如，汶川地震时，只有国家应急救援队一支专业的地震救援队伍，而这些年来各省份都组建了专业的救援队。同时，一些原来主要作为生产安全救援的专业救援队，包括矿难救援、消防救援的救援队也都增加了应对自然灾害的救援功能。

　　但闪淳昌也担忧，与硬件条件的大幅度提高相比，对普通民众的防震减灾知识推广和普及程度还相对滞后，这成为了亟待弥补的短板。

　　“从目前的统计数据看，汶川地震70%的救援都是老百姓的自救与互救。”成都市政府应急管理办公室主任常晓阳对21世纪经济报道记者表示，这意味着，灾难发生后，如果掌握了一定的急救知识，不仅能提高自己的生存几率，也能帮助其他人渡过难关。

　　“但现在存在的一个问题是，对公众的防灾减灾的知识普及尚未大规模展开，尽管近年来成都市举行过社区应急培训，但是老百姓所掌握的防震减灾知识还是太少。”常晓阳有些担忧。

　　中国地震局地球物理研究所副研究员伍国春也发现，“对于地震而言，目前对公众的减灾行为教育主要是及时逃离危险地带，但逃出来后，又应该做些什么事情，却很少涉及。”

　　“这方面我们应该多向日本学习，”伍国春对21世纪经济报道记者说，“日本几乎每个社区都成立了自主防灾组织，这些自治组织通过对居民开展训练，使其掌握防灾的基础知识，其中包括灭火、应急救护、灾后炊事训练等。其中很关键一点，是如何用手边的物品在最初的72小时自救，如利用塑料水瓶、塑料袋等制造简易生活用品，用于最初的紧急生活。”

　　“地震主要发生在中西部欠发达地区，如果发生在东部地区呢？可能会导致中国经济不可承受的打击，”伍国春说，“现在的应急管理，主要在政府的预案，但企业减灾功能的建设却还很缺失。”

　　常晓阳在日常的工作中还发现，相应的法律法规如“应急法”的制定进展缓慢，导致志愿者队伍的建设面临困难，而这都是亟待加强的方面。

　　政府协调管理救灾组织和志愿者

　　5月9日，一场整个映秀镇参与的应急演练在七一映秀中学展开。最先开始演练的科目为“学生安全撤离”。当日上午10点，以模拟突发地震为前提，学校内的千余名学生开始有序撤离。学生以本护头，小跑下楼，五分钟后即全部疏散至学校操场。

　　同时，映秀镇的应急救灾力量开始向七一中学集结，半小时后，当地的民政、武警、消防、卫生医疗、通讯、社会组织便集结到位，随着数十个救灾帐篷搭建完毕，参与演练的“受灾群众”在工作人员引导下进入帐篷，完成“灾后安置”科目演练。

　　值得注意的是，在本次应急演练中，除了演练救灾物资发放效率、医护人员急救能力等常规科目外，还特别演练了与社会组织、志愿者的协调能力。

　　21世纪经济报道记者观察到，在演练的救灾帐篷旁，专门设立了“社会组织与志愿者协调点”，目的是演练对前来救援的社会力量进行登记和统筹的能力。

　　事实上，无论是汶川地震，还是此后发生的多起破坏性地震，中国应急救援管理存在的一个问题在于：社会组织、志愿者的无序化参与，在一定程度上影响了救灾工作的推进。

　　对此，北京师范大学社会发展与公共政策学院副院长张强把2008年称为中国社会组织参与应急救灾的元年。“2008年前，社会组织和政府是各行其道的，2008年第一次有了交织。”他说。

　　张强认为，“汶川地震提出了一个课题，就是政府如何统筹处理与社会组织的关系。”

　　转折点发生在2013年芦山地震后。张强对21世纪经济报道记者称，“4·20”芦山地震后，四川省抗震救灾指挥部4月25日便成立了“社会管理服务组”，其目标在于协同社会资源、社会力量，更好参与灾害的应对工作。

　　“我们认为，抗震救灾中这个社会管理服务组的成立是历史性的创新，”张强说，“此后包括在雅安构建的社会组织与志愿者服务中心也是一个体制创新，最终的目的是建立一个较常态化、制度化的路径，使得政府与社会组织建立沟通的途径，以更有效地协调社会组织的力量。”

　　2016年，成都市出台了《成都市基层社区应急能力建设实施方案》以及相关“考评办法”。其中明确指出，加强“社区应急响应队伍”的建设。

　　社区应急响应队伍，是指通过接受专门培训演练后，掌握一定应急救援基本技能的社区志愿者和突发事件第一现场的志愿者队伍。其主要职责是：日常参与社区应急管理和安全应急巡查，灾害发生后参与突发事件应急处置，包括组织社区居民疏散、对受灾人员进行及时救助，在政府专业救援力量到达时，协助专业救援队伍参与突发事件应急处置。

　　21世纪经济报道记者在采访中还了解到，人社部修订后的“应急救援员”岗位管理细则或将于6月公布，或将进一步明确“谁有资格第一时间进入灾区”。

　　国家减灾委专家李京对21世纪经济报道记者表示，社会组织和志愿者参与灾后应急救援是一个好事情，但并非意味着所有的志愿者都适合在灾后第一时间参与一线救灾工作。

　　李京介绍，“应急救援员”是人社部新增的工种之一，未来发生灾难后，持有“应急救援员”证件的人员，或有资格随政府、部队的救援力量一起，在第一时间获准进入灾区。

　　李京预计，未来的社区管理体系中，或将明确“每万人中应急救援员的数量配比率”，同时，除了社区级应急救援员外，国家还有可能对应急救援员的种类进一步划分，如针对地震等灾害的“陆地应急救援员”、针对船舶遇险的“海上救援员”、针对矿产等方面的“隧道应急救援员”，以及针化学泄露处置的“特殊工种救援员”四类。

　　社会组织将是救灾工作的重要力量，因为救灾除了需要大量人力，还需要在社区发展、减灾教育和心理咨询等方面拥有专业能力的力量。

　　从抗震救灾到乡村振兴

　　一排排三层小洋楼如今矗立在映秀镇中心，各种旅馆、餐馆、旅游纪念品店一应俱全。2008年后，广东省东莞市作为对口援建方，先后投入逾17亿元，也将沿海的建筑理念带到了这里。

　　与北川县城异地重建不同，映秀镇选择在原址重建，被打造成“全国爱国主义教育基地”的映秀镇，各地的参观者总是络绎不绝，并在每年“5·12”前达到一个高峰。

　　仅在2017年，映秀镇第三产业收入1.74亿元，接待游客256万人次，城镇居民人均收入达20457元。

　　四川省委党校“5·12”汶川地震灾害应对研究与培训中心学术主任顾林生认为，联合国《2015-2030年仙台减灾灾害风险框架》提出让地震灾区“重建得更好”的理论，而四川灾后重建是这个理论一个很好的案例。

　　顾林生说，四川的灾区重建发展路径可分为“抗震救灾——灾后重建——脱贫攻坚——乡村振兴”。

　　“很多国家的地震灾后重建，其最终的目的仅是重建，而汶川地震十年来，灾区不仅高规格完成了重建，目标还指向借助援助资金和政策，帮助当地脱贫攻坚，”顾林生说，“中国大部分地震灾害都发生在贫困地区，因此防止因灾致贫是关键。”

　　汶川地震后的10年间，中国灾后重建的资金筹措方式也在发生着改变。

　　具体而言，2008年汶川地震的重建资金逾1万亿元，由中央及全国各地方政府筹措；2013年芦山地震重建的860亿资金中，中央仅承担其中460亿元；而2017年九寨沟地震所需的118亿元，则完全由地方政府筹措。

　　“从汶川重建到芦山重建，一个变化是中央将芦山重建指挥权交给四川，不仅是科学评估灾情后作出的决定，更是为了增强地方应对重大自然灾害的能力，探索重大自然灾害重建向地方负责制转型，”顾林生说，“从国家的治理角度上观察，是很大的进步——从大包大揽到地方自我管理，这个过程中，地方政府越来越能管好自己。”

　　对于未来，顾林生认为，地方政府还需要建立应对灾害的风险基金，如每年从税收等方面筹集一部分，以备不时之需。

　　“现在地方政府还没有形成统一的意识，往往灾害发生后，还是习惯于向中央要钱。建立地方的基金库，有利于地方培养防震减灾的意识。”顾林生说。

　　他举例说，日本各个地方政府都设有应急基金，基金一部分用来储备救灾物资。如以三年为一个期限，如果三年内未发生灾害，则将救灾物资用于救灾演习“内部消化”，或援助给其他国家，并同时再次以三年为期限补充新的物资。

　　总体而言，顾林生认为，中国灾后重建的方式可以概括为“罕遇巨灾，中央统筹，举国合力；大灾中灾，中央支持，地方负责；小灾小难，地方全责，中央补助”。

　　5月11日，映秀镇开始为次日即将举办的“汶川地震十周年纪念活动”而忙碌，漩口中学遗址的台阶上，铺满了白色和黄色的花朵。周翠秀很快卖完了一筐樱桃，入夜后，她站在门口望着远处的玉米地和映秀镇，夜色吞没了她的身影，只剩下耳边的岷江水日夜奔腾，永无止息。

责任编辑：张义凌

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