王玉印

    土地作为工业经济发展的核心要素，是推动制造业发展的重要组成部分。未来广州将全面实施“制造强市”战略，打造“中国制造2025”试点示范城市，强化顶层设计和空间布局，大力发展IAB、NEM等新兴产业，特别是近年密集引进富士康、思科、GE通用医疗、百济神州、东方电气集团等一批高端项目落地，这使得广州工业用地的有限供给与加快发展先进制造业的“刚需”矛盾日显突出。破解这一困境，必须促进工业用地资源优化配置和合理利用，提高土地资源节约集约利用水平，推动产业发展与工业用地有效协调衔接，切实提高工业用地的供给质量和产出效益。

    聚焦用地“刚需”划定工业用地控制线

    按照广州市到2020年预计实现工业总产值3万亿元的“十三五”规划目标反向测算，需新增工业用地规模50万平方公里，主要用于发展IAB（新一代信息技术、人工智能、生物科技）和NEM（新材料、新能源）等先进制造业和战略性新兴产业。因此，亟待保住存量工业用地，加大用地管控力度。

    首先，要从制度上守住关系全市长远发展的工业用地底线，相关职能部门要共同研究划定全市工业用地控制线，摸清底数，保护底线，制定广州市工业用地控制线管理办法和工业用地的地理图册，确保每年安排不少于5000亩工业用地指标，工业控制线内严格限制工业用地转换为非工业功能。

    其次，要积极深入挖潜，通过加快土地储备确保总量规模，划定可稳步转型的工业用地引导线，先期将制造业基础好、集中连片、优质企业集聚、符合城市规划的产业用地划入保护线内管理，划出“产业发展保护区”，确保中长期全市工业用地占城市建设用地比重不低于25%的用地总规模。

    第三，要对广州非中心城区上千个情况复杂的村级工业园进行梳理整合，帮助其理顺产权关系。结合整治污染企业、淘汰落后产能制定分类整合方案，分批分步推进改造，大幅提高土地利用率和产出效益，实现清理淘汰一批、整治提升一批、强化监管一批，推动园区提质增效，加快产业结构转型升级。

    聚焦优化服务降低企业用地成本

    从价格成本来看，工业用地成本上升是未来趋势。从时间成本上看，目前一个工业项目完成规划报建审批须经规划选址、用地预审、农转用与土地征收、办理建设用地规划许可证、批后实施、土地供应六大步骤，约80个部门、250个人/环节、300个工作日，审批耗时长、效率缓慢。因此，亟待提升政府服务水平，降低企业用地成本。

    首先，要进一步简政放权，提高政府“放管服”水平。深化建设项目审批制度改革，探索“多规合一”，强化信息联动平台和投资项目“一张图”平台运用，减少审批环节，优化审批流程，提高行政流转效率和土地报批效率，降低企业用地的制度性成本。

    其次，要改进工业用地供给服务，积极构建多元化土地供应新模式。推广“招拍挂”的市场化供地方式;实行“先租后让、租让结合”的弹性年期出让+有条件续租的供地政策，将工业用地由按50年出让，转变为缩短年限出让、代建厂房、直接租赁等方式；积极探索“只租不让、先租后让、租让结合、分期供应”，以此增强工业用地灵活性，促进土地集约利用，有效降低企业初创期用地成本，以土地资源推动产业结构转型升级；探索建立集约节约利用土地的鼓励机制，对集约节约用地的先进制造业和战略性新兴产业项目，适当降低其土地出让价格，按所在地土地等别相对应工业用地最低价标准的70%执行。

    第三，充分调动企业用地挖潜的积极性。允许制造业企业的工业物业产权按幢、层等固定界限为基本单元分割，用于引进相关产业链合作伙伴。鼓励企业在符合规划和安全标准且不改变用途的前提下，实行“空间换地”和“工业上楼”计划，通过厂房加层、厂区改造、内部用地整理等途径提高土地容积率和利用率。鼓励企业在城市更新中，按一定比例配建创新型产业用房，建成后由政府回购，产权归政府所有，并纳入政府公共服务平台进行租售，为创新型企业提供服务。

    聚焦提质增效，推动园区产业集聚集群集约发展

    当前，广州工业用地开发强度低、产出效率低的问题仍较突出，全市95个产业园区（区块）工业用地综合容积率有一多半在2.0以下。2015年单位建设用地产出10.13亿元/平方公里，低于深圳的16.5亿元/平方公里，不到新加坡（45.21亿元/平方公里）的1/4，离香港的58.9亿元/平方公里相差甚远。因此，亟待加强对低效工业用地二次开发，盘活存量用地，提升工业用地供给和产出质量。

    首先，要推动产城融合发展。按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的原则，统筹规划全市的国家级新区、国家级开发区、重点产业园区等各类功能区用地，兼顾用地结构调整和城市更新升级，将产业要素集聚、城市功能优化、人口转移疏导结合起来，打造具有企业平台、产业生态和完整产业链条的新型产业社区。

    对广州开发区、南沙开发区等产业相对集中的区域，着重增加居住及生活服务等功能，建设不同类型、功能复合的新型产业社区。对大型的生活居住社区，适当增加周边产业用地，促进大型居住社区和周边城镇融合发展。

    对中心城区及周边区域，适度保留符合产业导向、经济效益好、环境影响小的工业地块，嵌入式发展规模小、要素全、便利化的创新空间，构建功能复合型城镇社区。对郊区新城适度放宽土地容积率限制，以引导性地价管理，引进先进制造业和战略性新兴产业，打造特色产业社区。

    其次，要探索建立低效工业用地退出机制，对未达到法定收回条件的闲置、低效利用工业用地，建立土地收储资金制度，采取有偿收回、权益保留等多种途径处置利用，引导用地单位退出土地，重点通过功能调整推动以新兴产业为导向的工业用地区域退出路径。

    例如，对于零散工业用地区域，主要通过发展“都市消费工业”和“众创空间”来实现退出，利用低效工业用地的空间、租金优势，吸引网络传媒、工业设计、艺术展览等创新行业的集聚发展；对于成片的原旧工业区的低效和闲置土地，土地主管部门应加强统计管理，加大土地储备和征拆力度，建立工业用地项目库和储备库，应储尽储，在符合政策、具备供地条件下，优先将一批IAB和NEM重点建设项目用地储备入库，对重大先进制造业项目按需“随用随供”。

    第三，要推动工业园区高端发展。新建工业产业项目原则上一律进园进区，推进新兴产业在现有开发区、产业转移园区(产业转移集聚地)、产业集聚区集中布局，高新区、经开区、产业转移园区(产业转移集聚地)、新型工业化产业示范基地要发挥新产业集聚集群发展的引领作用。

    同时，支持以产业链、供应链、资金链、创新链为纽带，以世界级龙头企业为核心，以“高能级”、“大协同”、“全配套”为发展导向，建成一批价值创新园区，培育一批世界级先进制造业产业集群，引进一批具有全球影响力的龙头企业，为广州加快探索国家重要中心城市产业转型升级新路径、辐射带动珠三角乃至粤港澳大湾区产业高质量发展提供支撑。（作者系广州市工业和信息化委员会综合处处长）

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