2017年8月17日下午，北京市第四中级人民法院（以下简称四中院）在审理全市首例检察机关提起的大气污染责任纠纷环境民事公益诉讼案件中，首次依职权采取行为保全措施，裁定禁止北京多彩联艺国际钢结构工程有限公司（以下简称多彩公司）未经环境审批，在不符合环境保护标准情况下继续从事污染环境、破坏生态的生产行为，防止损害扩大，保护生态环境。同时，法院向大兴区环保局送达了告知书等法律文书，并在厂区现场实施了行为保全。

　　【案情简介】

　　2017年6月29日，四中院依法受理了北京市人民检察院第四分院（以下简称四分检）诉多彩公司大气污染责任纠纷一案。该案涉及企业生产经营中喷漆作业产生废气造成的大气环境污染，属于新类型环境民事公益诉讼。受理案件后，四中院及时向负有环境保护监督管理职责的部门发出受理公益诉讼告知书，并到多彩公司生产基地现场勘验情况。

　　据悉，2016年12月9日，北京市大兴区环境保护监察支队出具《环境保护监察意见书》认定多彩公司存在如下环境违法问题:“喷漆废气未经处理直接外排大气环境；焊接产生的焊烟未经处理，直接外排大气环境；生产加工基地未办理环境审批手续。”2016年12月9日，北京市大兴区环境保护局作出兴环查（扣）字201682号《北京市大兴区环境保护局查封（扣押）决定书》，决定对多彩公司喷漆、焊接电源开关箱予以查封。2017年1月13日，北京市大兴区环境保护局作出兴环保监罚字2016第206号行政处罚决定书，决定对多彩公司处罚20万元。此后，四分检于2017年3月30日、5月3日到多彩公司进行现场调查时发现，多彩公司违法行为仍在持续进行中，大气环境仍处于受侵害状态。依据四分检的申请，四中院立案后采取了财产保全措施，同时向环保部门发送立案情况告知，并登报向社会公告案件受理情况。

　　【审理情况】

　　2017年7月31日，四中院办案法官专门到多彩公司在北京市大兴区某生产基地进行现场调查，发现多彩公司已经停止生产。后合议庭根据《关于北京多彩联艺国际钢结构工程有限公司废气污染环境损害的鉴定评估意见》、现有证据、现场调查、资料照片，以及其接受行政处罚后仍持续进行过违法行为等内容进行综合评议，认为环境保护应当坚持遵守保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。生态环境一旦受到污染破坏，具有损害的不可逆性和难以治理恢复的特点。因此，对于污染环境、破坏生态可能发生或已经具有损害社会公共利益重大风险的行为，应当及时采取停止侵害、消除危险的措施，对将要发生的污染破坏行为予以预防，对正在发生的污染破坏行为予以制止，以实现对社会环境公共利益的最大保护。根据已经提交到法院的相关材料，初步证明多彩公司在北京市大兴区某生产基地从事钢结构制造过程中，喷漆废气和焊接产生的焊烟废气未经处理直接排放至大气环境，且生产加工基地未办理环境审批手续，多彩公司的上述行为具有污染环境、损害社会公共利益的风险。在法院到多彩公司的生产基地进行现场调查时，该公司虽然已经停止生产，但仍然存在恢复生产继续污染环境的可能性，且其曾经在接受行政处罚后仍存在侵害环境的违法行为。故四中院认为，法院有必要依职权采取行为保全措施，防止损害扩大，保护生态环境。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百条第一款、第一百零八条、第一百五十四条第一款第（四）项之规定，裁定多彩公司对其位于北京市大兴区某生产加工基地在办理环境审批手续或者向法院提交继续生产符合环境保护标准，不存在污染环境、破坏生态的证据之前，禁止在该生产加工基地从事涉及喷漆、焊接及废气排放的生产行为。

　　【延伸释法】

　　1、什么是行为保全？

　　行为保全是人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决难以执行或者造成当事人其他损害时，责令其作出一定行为或者禁止其作出一定行为。在2012年民事诉讼法修改前，民事诉讼法没有建立行为保全制度，修改后的民事诉讼法第一百条规定了该制度，实践中多在家庭暴力、侵犯自然人肖像权、隐私权、名誉权或者在知识产权案件中适用。此次，法院在环境民事公益诉讼中首次适用行为保全制度，旨在充分考虑环境民事公益诉讼的特殊性，结合环境法保护优先、预防为主的原则，考虑生态环境一旦被破坏难以恢复原状，环境污染破坏损害后果严重等特点，充分运用保全制度，发挥行为保全可以对正在发生或可能发生的危害行为予以禁止的功效，预防性地采取执行措施，以获得环境保护和治理的最大效益。

　　2、对企业生产经营导致大气污染如何采取保全措施？

　　环境民事公益诉讼案件类型多样化，涉水、土壤、海洋、森林、大气、动植物保护、人文遗迹等。目前，北京法院已受理的12件环境民事公益诉讼中，以土壤、水环境污染居多，企业生产经营废气排放造成大气污染的尚属首例。从保障首都绿色环保，加强空气污染治理角度，对于有初步证据证明企业从事生产经营排放废气超标，造成污染环境的行为，法院采取行为保全具有及时性，保全措施主要为禁止污染环境的生产行为，对于拒不执行的，还可以根据民事诉讼法对妨害民事诉讼的行为采取强制措施。

　　3、检察机关有权提起公益诉讼的法律依据是什么？

　　我国民事诉讼法第五十五条规定了对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，指出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，为检察机关运用检察权维护社会公益提供了方向指引。2015年7月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，明确为加强对国家利益和社会公共利益的保护，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议决定，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点，并确定了北京、山东等十三个省、自治区、直辖市为试点地区，人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件。2015年12月16日，最高人民检察院颁布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，2016年2月25日最高人民法院颁布《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，进一步明确了检察院作为提起公益诉讼的主体。2017年6月27日全国人民代表大会常务委员会作出关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定规定，第五十五条增加一款，作为第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”本起公益诉讼则是6月29日立案，是授权试点期限内受理的案件，也是修改民事诉讼法决定作出后立的案件。

　　4、此环境民事公益诉讼受理后法院采取了哪些措施？

　　法院在受理企业大气污染环境公益诉讼后，依据检察机关财产保全申请，为防止财产转移，立即出裁定采取保全措施，并在保全结束后启动以下工作：首先，法官到现场调查并向被告送达起诉书及相关材料，告知被告的诉讼权利义务；其次，依据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，及时登报向社会公告案件受理情况，告知有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起三十日内申请参加诉讼，保障公益诉讼的公众参与权；再次，依据《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》和《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定，在十日内通报对被告行为负有监督管理职责的环境保护主管部门，告知环境保护主管部门收到人民法院受理环境民事公益诉讼案件线索后，可以根据案件线索开展核查，发现被告行为构成环境行政违法的，应当依法予以处理，并将处理结果通报人民法院；最后，合议庭评议认为应当采取行为保全措施，作出保全裁定，并现场执行。

　　5、采取行为保全的必要性和示范性？

　　一般案件中均是当事人申请法院保全，并提供相应担保，以保证能够对保全错误造成的损害予以赔偿，而且大部分是财产保全，进行行为保全的案件较少。本案是法院主动依职权在开庭审理前采取行为保全措施，法官对案件中涉及社会公共利益的事实先行审查判断。公益诉讼的根本目的在于维护社会公共利益。环境民事公益诉讼被侵害的对象是生态环境和不特定的人群，不但取证认定事实难，而且生态环境往往受到污染和破坏，具有损害的不可逆性和难以治理恢复的特点。本案采取行为保全的必要性就在于企业生产虽然停止，但仍有恢复生产的可能性，而一旦恢复生产，其造成的大气污染难以恢复，所以法院不仅考虑行为的现状，更多考虑对今后污染行为可能发生的预防治理。目前，法院根据环境公益诉讼案件中涉及污染情况，正在基于实践总结经验，规范行为保全，并将在今后案件审理中加强对于污染环境、破坏生态可能发生或已经具有损害社会公共利益重大风险的行为，提前主动依职权采取停止侵害、消除危险的措施。

　　6、环境公益诉讼行为保全的社会意义？

　　环境民事公益诉讼中采取行为保全落实了“绿色司法”要求，将环境法的原则运用于民事公益诉讼中，将绿色发展理念与守护生态文明紧密结合，贯彻环境法所确立的保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。在环境公益诉讼中结合首都环境综合治理目标，依职权采取行为保全措施，对将要发生的污染破坏行为予以预防，对正在发生的污染破坏行为予以制止，满足对社会环境公共利益的最大保护。

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