联名告知已递交了7个月，却连业主大会筹备组都没能成立。领秀长安小区何女士、李先生等业主认为，是街道办制定的业主大会筹备组推选办法太苛刻;街道办工作人员则表示，严格要求是为业主们考虑。多名律师看过推选办法后认为：街办超越行政范围、超越法律权限，擅自提高了推选条件。

　　1、事件：联名告知递交7个月 筹备组还没能成立

　　领秀长安小区位于西安市长安区东长安街以北，属韦曲街道办管辖，所在社区为东街社区居委会。

　　业主何女士介绍，小区共有5座楼，1100多户，1号楼是幼儿园，3号楼是商铺，2号、4号、5号楼为住宅，其中5号楼户数最多。新的《西安市物业管理条例》今年1月1日开始实施后，3月24日到29日，业主们就成立业委会的事多次去韦曲街道办、东街社区居委会进行了咨询，并接受了社区组织的培训。回来后，他们就开始按照街道办的要求，征集业主签名。3月30日，业主们把5%的业主联名告知递交给了社区。4月10日，社区打电话说街办已回复，让继续做准备。4月26日，韦曲街道办在小区贴出了《领秀长安小区首届业主大会筹备组推选办法》，并开始进行公示。

　　看到这份“推选办法”，业主们对其中的很多规定表示不理解。何女士说，她5月3日向街道办提出了书面异议，随附了近300名业主的签名。他们认为，“推选办法”不少规定缺乏法律依据，希望街办和业主们充分协商后重新制定。但街道办有关负责人表示，提出异议的人数没有过半。

　　6月1日，街办在小区内贴出通知，决定6月10日上午在院内分三处进行推选，后来因故又推迟到7月22日。

　　7月22日那天，街道办只给了1100户业主3个小时进行投票，9点开始，12点就结束了。“后来还有业主们来投票，票箱已被抱走，最终因未达到推选办法规定的投票人数过半的要求而失败。”业主李先生说。

　　对于这样的结果，何女士、李先生等业主认为，是街道办制定的推选办法过于严苛。联名告知递交了7个月，筹备组还没能成立，就很能说明问题。

　　那么，街道办和社区怎么看?11月6日，华商报记者和何女士、李先生等业主一起走访了东街社区居委会和韦曲街道办。

　　社区负责人李先生说，“我们只是给街办跑腿的”，规定是街道办制定的。

　　当天下午，韦曲街道办社会事务办公室负责人未在办公室。办公室几名工作人员表示，规定严格一些可以为后续环节打下良好基础，这也是为了业主们好。

　　2、规定：参选要开无犯罪记录证明 还要看户口

　　华商报记者注意到，这份推选办法共13条，用了4页A4纸，内容看起来非常详细。

　　其中第四条对筹备组业主成员设定了8条要求，除了必须具有业主身份、未拖欠专项维修基金和物业费、本人及配偶等直系亲属未在物业任职等，还要求无公安机关登记在案的不良记录或犯罪记录，具有西安市户口或居住证等。

　　第六条规定筹备组由7人组成，街办1人、社区1人、建设单位1人，业主代表4人，同时还对4名筹备组业主成员的名额按楼栋进行了分配：2号楼1人，4号楼1人，5号楼2人。

　　第七条中规定，有公职身份的业主参选要向街办提交经工作单位核实后的简历和遵纪守法情况，自由职业业主参选要向街办提交经户籍地公安机关核实的工作简历和及遵纪守法情况说明。有意参选的业主还要向街道办提供医院出具的体检报告。

　　第八条对推选程序做了规定。在外地无法行使推选权的业主可以委托他人推选并签署意见，但应出具书面委托书。委托书要求双方盖章确认，委托人须出示书面委托书、本人身份证和委托人身份证原件。参加投票的业主超过所在区域半数以上，推选有效;所选筹备组成员得票超过参加投票的业主半数以上始得当选。

　　第九条又规定了取消筹备组成员资格的情形，其中包括：“超越本物业管理区域和物业管理进行与物业管理无关活动的”，“违反宪法规定在物业管理区域张贴大小字报的”，“超越本办法划定区域秘密串联以非法手段拉票的”，“私自邀请本物业管理区域以外的人员以顾问、律师等名义参与本小区业主大会筹备组成员的推选工作的”等。

　　3、反映：有市民认为操作性更强 专业人士则称是设置了高门槛

　　业主：规定参加投票业主和被推选人票数都要过半很难达到

　　业主何女士、李先生等业主认为，这些规定中他们感觉最为苛刻的是“参加投票的业主超过所在区域的业主半数以上，推选有效;所选筹备组成员得票超过参加投票的业主半数以上，始得当选”。他们认为，在成立筹备组阶段就提出这样的要求很难达到，毕竟这不是正式选举业委会成员，而只是推选筹备组业主代表。其次，不能跨区域推选筹备组成员也让他们难以理解。此外，让被委托人须出示委托人身份证原件也很难做到，如果委托人不在西安怎么办?

　　市民：街道办能制定出比较具体的推选办法也算是一种进步

　　对于这些规定，市民王先生认为，西安市物业管理条例在业主大会筹备组成员推选阶段并无这么详细的规定，街道办能制定出这么详尽的办法，说明做了很多工作，一切按照规定来，就可以免得后面的环节出问题。但问题是，这样的规定是不是太细了?另外1100户人投票推选只给3个小时，的确太紧张。

　　也有市民认为，过去业主们抱怨条例操作性不强，街道办能制定出比较具体的推选办法，也是一种进步。“业主们如果觉得‘参加投票的业主超过所在区域半数以上推选有效’这样的规定太难达到而有疑问，那就说明业主参与性不够，这一点业主们也有一定责任。如果业主积极性不够，怎能保证后面顺利选举业委会?”

　　专业人士：要求参加投票业主过半数无法律依据

　　熟悉社区事务的西安市民梁先生则提出了多项质疑：

　　一、推选筹备组代表要求参加业主必须达到二分之一以上没有法律依据，为何要给业主设置高门槛?推选筹备组业主代表，并不是非要规定每栋楼都必须有代表，只要是同一个物业管理区域内的，业主愿选谁都可以。

　　二、省、市物管条例都没有类似规定对筹备组成员户口进行限制，要求西安户口或居住证有歧视外地人的嫌疑。参加业主大会的资格是因拥有本小区物权而来，2013年深圳就已有外国人当上业委会“领导”了，现在还要求西安户口和居住证让人无法理解。

　　三、参选筹备组还要单位核实简历，没有单位还要公安机关核实。公安机关早已不给个人出具无犯罪记录证明了，让业主到哪去开?

　　而“张贴大小字报”、“秘密串联”这些用词听起来很有“历史感”了，至于邀请本小区以外的律师顾问也成了罪名无法理解。

　　4、说法：制定办法不能超越法律规定 限制候选人条件涉嫌滥用职权

　　对于这样的业主大会筹备组推选办法，到底该怎么看?华商报记者邀请长期关注社区建设的何志恒先生、参与过西安多个小区业主大会筹备工作的广东法宗律师事务所许瑛律师、北京大成(西安)律师事务所韩朝泽律师、陕西维恩律师事务所吴江涛律师等法律界人士和专业人士，从法律层面进行了深入探讨。

　　“推选办法”是行政指导行为 不具强制约束力

　　华商报：“业主大会筹备组推选办法”是什么性质?该如何看待?

　　何志恒：业主大会筹备组只是个临时性组织，“业主大会筹备组推选办法”的本质，是街道办代表大家制定一个能被多数业主认可并接受的临时约定，仅此而已。其基础和前提，是要能代表多数业主的合法利益。所以，如何顺应民意制定出符合法律法规又有利多数业主意愿的办法，是问题的关键。在这个过程中，街道办起到的主要是召集人、协调人的作用。在北京市，作为筹备组组长的街办工作人员，是没有表决权的。

　　许 瑛：在成立业主大会、选举业委会的过程中，《西安市物业管理条例》中规定的必须要制定并且要经公示通过的文件，主要是管理规约、业主大会议事规则、业主委员会选举办法这三个文件。街道办可以制定业主大会筹备组推选办法，只是不能超越法律的规定，超越法律规定制定的条款就违反了法律。业主大会筹备组成员一般由自荐、推荐和提名推选产生，如果超出规定的筹备组业主代表名额，按业主推选的票数多少来决定。对于参与推选筹备组业主代表的业主人数比例，并无名明确、具体的法律规定。

　　韩朝泽：《西安市物业管理条例》第十二条对业主大会筹备组成员的规定是：“筹备组成员应当具有完全民事行为能力，且本人、配偶及其直系亲属未在本物业管理区域物业服务企业任职。筹备组成员中的业主代表还应当遵守临时管理规约，及时交纳物业服务费，不得有损坏房屋承重结构、违法建设、破坏房屋外貌或者擅自改变物业用途等不当使用的行为;本人、配偶及其直系亲属未在本物业管理区域建设单位任职。”除此之外，不能另外创设条件。韦曲街道办作出的推选办法中，部分条款超出了这些规定。这些限制性规定减损了广大业主的合法权益，而限制业主大会筹备组成员中业主代表候选人条件的行为则涉嫌滥用职权。

　　吴江涛：《西安市物业管理条例》第一百条中规定，街道办应“组织、指导成立业主大会、选举业主委员会，指导和监督业主大会、业主委员会履行职责”。所以，街道办制定的业主大会筹备组推选办法的性质，只是行政指导行为，不具有强制约束力，行政相对人具有选择的条件。也就是说，业主们可以遵守，也可以不遵守。

　　“法无授权不可为，法有授权必须为”

　　华商报：业主对该推选办法提出了异议，但街道办认为没有过半，问题该怎么解决?

　　韩朝泽：尽管业主对街道办制定的这个“推选办法”有异议，但在实际操作中如果不按照街道办的要求来，是无法成立筹备组的。所以建议业主进行行政诉讼，撤销推选办法中的违法条款，让业主大会筹备组推选工作更顺畅。

　　许 瑛：依照行政诉讼法的规定，若行政行为侵害了业主合法权益，业主有权提起行政诉讼。但在实际操作中，一些小区业主提起的行政诉讼，被法院以原告主体不适格驳回。

　　吴江涛：如果业主们要通过行政诉讼来改变这一办法的规定，法院可能不会受理。也就是说，不具有可诉性。这个推选办法可能有不合理之处，但要通过司法途径进行改变是有难度的。即便提起行政复议，要撤销这个文件难度也很大，建议业主们应向上一级政府反映。

　　何志恒：街道办作为“规则制定者”，应首先检查自己是否依法行政，标准是“法无授权不可为、法有授权必须为”，坚决不应做无法律依据的事。其次，应虚心听取多数业主的意见改正自己，因为你的工作出发点和落脚点都是为业主服务，多数业主的满意度才是检验政府服务的工作标准。不能把业主当成管理对象，一定要当成服务对象。

　　华商记者 马虎振

　　■名词解释：业主大会筹备组

　　曾经的大学教师、如今的业主维权专家舒可心介绍，业主大会筹备组是一个只有义务而没有任何权力的组织，业委会成立时立刻解散。其功能就是按照国家有关法律法规和政府指导，来完成业委会的成立工作。特别是筹备组中的业主代表，他们的工作就是操作和监督整个业委会的选举过程。而非筹备组成员的业主，虽然无需就筹备工作劳累，但是仍然可以就筹备过程中的各个步骤进行监督，乃至提出意见。是筹备组成员，不一定是业委会委员;而不做筹备组成员，也不影响其成为业委会委员的候选人。

　　■相关法规： 《中华人民共和国物权法》

　　第七十五条　业主可以设立业主大会，选举业主委员会。

　　地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。

　　■法律概念： 行政指导与行政领导的区别是什么?

　　主体不同。行政领导的主体是国家行政管理活动中的各级领导者，而行政指导的主体是行政机关。

　　客体不同。行政领导是一种行政组织内部的活动，它作用的对象是行政组织中的被领导者。而行政指导则是行政机关管理社会事务的一种外部行政活动，它作用的对象是公民、法人及其他社会组织。

　　内容不同。行政领导是国家行政管理活动中各级领导活动的总和。而行政指导是行政机关在其所在管辖的事务范围内，基于国家的法律精神、原则或政策，用非强制性的手段取得相对方的同意或协助而实施的管理行为。

　　效力不同。行政领导是行政组织内部的领导活动，它有严格的组织和纪律的要求，对行政领导必须严格服从。而行政指导是行政机关对行政相对方的指导活动，不具有强制力，相对方可以服从，也可以不服从。

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