原标题：中国海外公民保护立法应“双管齐下”

　　来源： 民主与法制时报

　　海外公民人数增多，也导致了安全问题不断增多。当前，国民安全保护问题已经成为中国外交面临的一个重大课题。

　　□本社记者 王涵

　　近年来，随着我国改革开放程度日益加速，国际产能合作不断推进，“一带一路”建设如火如荼地开展，有越来越多的中国公民走出国门，参与从事国际交往活动。

　　据统计，2016年我国内地居民出境量已达1.37亿人次，境外注册中资企业超过3万家，我国海外总资产达数万亿美元，“海外中国”正在加速形成。

　　然而，海外公民的人数增多，也导致了安全问题不断出现，从利比亚、也门撤侨行动到救助在东南亚受困游客，从中国公民在尼日利亚、巴基斯坦等国被绑架到留学人员在欧美发生意外，国民安全保护问题成为当下中国外交面临的一个重大课题。

　　如何保护好国民在海外的安全，如何建立良好的“领事保护”制度已经成为当代中国外交的一个关键词。

　　党的十九大报告明确提出，随着形势的不断发展和社会需求的持续增长，外交工作所承担的领事保护与协助任务势必更加繁重，需要长期、坚持不懈地强化能力和机制建设，不断提升工作水平。

　　在这样的时代背景下，加强外交领事保护领域工作的法制建设，充分发挥领事保护立法的引领和推动作用，以立法形式进一步规范领事职务行为，不仅是外交部门加强领事保护与协助工作的一个重要选项，更具有多方面的重要意义。

　　“领事保护”的由来

　　谈起“领事保护”的概念，还应该从1854年的北圣胡安事件说起。

　　那一年，在英属殖民地北圣胡安有美国居民救助停靠在当地的美国海军将领乔治·霍林斯控诉当地政府“欺压”美国人的暴行。其中之一是：美国人的房屋被暴徒蓄意破坏，当地政府却拒绝出钱维修。

　　霍林斯听后勃然大怒，做出了一个令人震惊的举动：他命令军舰向小镇开炮，击毁了部分建筑，以此作为对当地政府的报复。

　　当时，由于霍林斯的行为，引得美英外交关系十分紧张，霍林斯也因此被送上法庭。

　　在法庭上，霍林斯辩护律师的法律依据只有一个——美国宪法。当时，辩护律师援引了美国宪法第一章1-3条，即美国总统是国家元首、军队统帅，并有责任“确保法律得到忠诚的执行”。而***和军方分别承担着帮助总统履行义务的外交和武力职能，霍林斯的行为实际上是总统执行“保护美国公民”职能的一个环节。

　　根据当时的庭审记录记载：辩护律师认为，“作为国家的行政首脑，总统是政府与外国政府谈判、保护国家及公民海外利益的唯一合法代表。当海外公民寻求保护人身和财产安全，并试图利用现有法律良好地执行这种保护措施时，应求助于总统……与此同时，政府各部门应组织力量确保该权力得以顺利执行，其中***负责采取谈判手段，而海军负责采取武力手段。”“总统有权指派一些官员帮助他履行这种保护职能，在这种情况下，这些官员的行为等同于总统的行为。也就是说，霍林斯自作主张对小镇实施军事打击的行为，可以用‘敏捷性和决断力’予以正当化。”

　　最终，法庭采纳了辩护律师的意见，霍林斯的行为被认定是为了“保护美国人的海外利益”，因此被判无罪。

　　这个判决意义深远，被视为领事保护的最早判例依据，开创了有关公民海外权益保护的先河。

　　不可或缺的公约与法律

　　自霍林斯案之后，国家海外公民的领事保护制度被当时的一些发达国家确立下来。包括后来在第一、二次鸦片战争中，清政府与帝国主义之间签订的各种不平等条约中多数都包括了领事保护的条款。

　　但是，随着世界的发展与变化，这项当时被霸权主义国家应用的制度随着世界格局的变化也在悄然改变，尤其是在二战以后，美国开始主导和参与了许多国际性条约的签订，力求就海外利益保护取得各国外交上的共识。

　　其中，最重要的条约之一就是1963年签订的《维也纳领事关系公约》。该公约第三十六条第一款（2）规定：“遇有领馆辖区内有派遣国国民受逮捕或监禁或羁押候审、或受任何其他方式之拘禁之情事，经其本人请求时，接受国主管当局应迅即通知派遣国领馆。受逮捕、监禁、羁押或拘禁之人致领馆之信件亦应由该当局递交。该当局应将本款规定之权利迅即告知当事人。”

　　这一条款阐述了签约国公民海外人身权利保护的核心原则：“询问、通报、允许接触”，即逮捕外国公民时，应首先询问被捕者是否通报本国领事馆，如有需求，应及时通报，并允许领事馆接触被捕者。

　　目前有177个国家加入这一公约，该公约已经成为国际上有关领事裁判保护最主要的法律依据，中国于1979年正式成为缔约国。

　　然而，经过多年的实践发现，即使加入了该公约，各国公民的领事保护问题也并不意味着一蹴而就，其最重要的原因就是，各国的现实国力差距。

　　多年以来，除了美国以外，世界上的绝大多数国家都由于普遍的国力问题、外交问题等无法真正地实现完全意义上的国民全面保护，基于现实的情况，中国、欧盟等国家就开始希望设计出一种联合资源，依靠互相帮助来实现各自的利益保护问题。

　　诸如欧盟，在近20年里，签署出台了一系列有关欧盟成员国协同共享的保护条约，从《马斯特里赫特条约》到《里斯本条约》，欧盟决策者为海外利益保护问题绞尽脑汁，打造了一个又一个条款。

　　比如，《欧共体条约》第20条规定，“任何欧盟成员国公民在第三国旅行或定居时，如果本国在该国没有设立或无资格设立外交机构，那么任何其他在该国设立外交机构的欧盟成员国有责任为他提供与本国公民同等的保护。”

　　中国，作为除欧盟、美国、俄罗斯之外拥有世界上最多外交机构的国家，如何协同发展同样也成为中国外交的重要课题。

　　近几年世界各地风险事件层出不穷，叙利亚冲突、利比亚骚乱、也门内战、恐怖主义频发、自然灾害不期而至。为了更好地迎接挑战，解决问题，更好地保护中国公民的海外利益，近年来，中国政府与世界各国以及组织签署了多项合作协议，包括积极参与各种地区性合作组织，如东盟地区论坛、上海合作组织、亚太安全合作理事会等，通过签订多边条约的形式，保护中国公民在这些缔约国的合法权益，体现了大国的担当，以及保护国民安全的勇气与决心。

　　专家建议加强立法保障

　　美中不足的是，虽然近年来，我国在国际外交层面针对领事保护问题进行了各种努力，并取得了诸多可喜的成绩，但是在国内的立法层面，有关这方面的法律支持还是比较欠缺。

　　据记者了解，目前我国除了2009年10月31日通过的《中华人民共和国驻外外交人员法》之外，在海外国民保护方面上还没有专门的法律法规。

　　近期，随着《湄公河行动》《战狼2》等有关中国公民海外权益保护的影片热播后，引起了社会的强烈反响，国内有诸多学者就此呼吁应该就军事撤侨等海外国民保护问题进行专项立法，使我国的领事权益保护问题得以强有力的法律支持。

　　北京师范大学教授林海就是其中之一。她认为，在对内的立法层面，我国应该通过专门的立法更好地保护海外中国公民的合法权益，比如制定《中华人民共和国海外公民保护法》。

　　林海建议，这项法律应该至少包括以下内容：一是设立专门的国外安全风险预警机制。这一机制至少应包括三个环节：关注，对各地可能导致侵侨事件发生的动向和趋势持续关注；评估，对所在国政治走向或中国侨民与当地民众矛盾激化程度可能导致侵侨的概率进行预判；预警，即提前发出安全警示，提供撤离建议。二是建立海外中国公民权益保护的专项基金，为突发事件的应急救济提供资金保障。三是设立重要证件的云保管制度。对于护照等能证明身份的重要证件，领事机构应当做好在线存档，以备不时之需；加强人脸数据库的建设，提高救援时的识别效率。四是明确撤侨行动负责机构，培训专业救援力量，建立支持网络。

　　“只有这样，在未来，‘战狼’们或许才能不再赤手空拳只身赴险，而海外中国公民也能更加感受到祖国的强大和家的温暖。”林海说。

责任编辑：刘德宾 SN222

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