经过多年的发展，中国医卫用非织造产品示范基地的产业链条日趋完善，逐步发展成为全国较有代表性的产业集聚基地。资料图片

    南海划定24万亩产业用地作为产业发展保护区（简称“产保区”），其中工业用地三年内不低于21.6万亩，为推动制造业发展提供用地保障。1月29日，南海区举行产业发展保护区划定规划及管理办法新闻发布会，对近日印发出台的《佛山市南海区产业发展保护区管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）进行解读。

    2017年，南海区引入年内全市三个“最大”项目，包括最大的超百亿元工业项目长江新能源汽车、最大的文旅项目宋城·西樵山岭南千古情景区、最大的利用外资项目东丽无纺布等。在这背后，高质量、充足的土地资源是南海招商引资的重要保障。

    “升级工业园、建设新都市、发展新经济”是南海推动城市、产业升级，磁聚创新资源的重要抓手。“为振兴南海区实体经济，坚持制造业强区战略，南海将通过保障产业用地空间有效供给，有序引导产业布局优化和转型升级，全面推进南海区产业发展提质增效。”南海区国土城建和水务局（规划）副局长黎杰群说。

    撰文：李欣 王诗琪 蔡耀基

    集中连片开发

    全区划定392个产保区

    经过近一年的规划设计与政策酝酿出台，南海区共划定392个产保区，面积24万亩，其中，南海区产保区内共划定21.6万亩工业用地，18万亩纳入一级管理区。从镇街分布来看，狮山镇共划定131个产保区，为南海数量最多的镇街。

    根据《佛山市国土资源和城乡规划局关于开展工业区块线划定工作的通知》，经测算确定在“十三五”期间，南海区工业用地占城乡建设用地比例不低于30%，为144平方公里，即21.6万亩。

    “目前，南海现状工业用地规模约32.45万亩，也就是说，南海从中挑选出21.6万亩发展基础较好、集中连片的工业用地，将其划入产业发展保护区。”黎杰群说，剩下的约10万亩工业用地，则可用于公共基础设施、道路建设，释放土地资源以满足城市发展需求。

    根据《暂行办法》，产保区的对象涵盖工业用地（包括仓储用地）和新产业用地。按照“总量控制、产业优先、集中连片、分级管理”的原则，产业发展保护区按管控要求划分一、二级管理区，按规模要求划分为产业园区、产业街区和产业地块三类。

    新产业用地纳入产业发展保护区的范围是另一大亮点。新产业用地是指除工业用地外，现代服务业、孵化创意、文化创意、科技产业、创意设计、电子商务、健康服务、教育医疗、旅游等新产业、新业态。南海鼓励企业利用工业用地发展新产业，引导土地用途兼容复合利用，灵活选择弹性年期出让或先租后让方式，提高企业发展与土地利用的契合度，促进产业转型升级。

    黎杰群介绍，南海区产保区划定经历“三上三下”的过程。他表示，从2017年4月起，南海区国土城建与水务局（规划）首先从区域整体发展宏观的角度进行划定，随后下发至镇街进行意见收集反馈，主要围绕产保区划定是否与现有的“三旧”改造项目、改造意图有冲突等展开。“经过三次意见收集与规划协调，南海区各镇街都清楚区域内划定的产保区规模、比例、分量及目标。这为下阶段开展工作奠定了坚实的基础”。

    促进产业可持续发展

    把“孩子”养大，把“脏水”净化

    在刚结束不久的南海两会上，南海区区长顾耀辉透露，全国安全产业大会、氢能燃料电池产业大会两场活动将于今年在南海举行。这得益于丹灶镇去年搭建的新能源汽车产业基地和智能安全产业园。成规模、高质量产业园区的建设，为新兴产业、创新资源在南海集聚发展提供了重要的土壤。

    随着当地传统产业转型升级提速，要吸引更多龙头项目落地、加速链接全球创新资源，均对南海现有产业园区规划、承载力提出了更高的要求。

    促进生态建设与产业的可持续发展是南海划定产保区的重要目标之一。“用句形象的话来说，南海此次划定产业发展保护区需要辨别哪些是‘孩子’，哪些是‘脏水’，要把‘孩子’养大，把‘脏水’净化。”黎杰群说，南海希望通过划定产保区，让优质、上规模的产业获得更大的发展空间，形成更高的地均产出，淘汰落后产能，完善城市基础设施配套和环境建设，将低效的工业园剔除出去。

    作为重要的工业城市，足够规模的工业用地是南海实现长远发展的重要基础。“通过划定产业发展保护区，我们希望向社会传达南海是珠江西岸重要的实体经济载体，提升产业用地发展质量，支持工业发展的同时，推进生态、城市建设同样是南海未来发展的重点。”黎杰群说。

    这与当前南海区现有建设用地比例较高，但产出有待提升的现状紧密联系。数据显示，目前，南海区现状工业用地规模32.45万亩，现状建设用地面积81.56万亩，现状工业用地占建设用地比例达40%，工业用地存量较大。与此同时，由“村村点火、户户冒烟”发展而来的村级工业园推动了南海民营经济的快速发展，但仍存在低效、规划不合理、安全隐患风险大等问题。

    “通过划定产保区，我们希望释放有限的土地资源，让优质、上规模的企业获得更大的发展空间成长。与此同时，通过完善城市基础设施配套，完善早期园区规划不合理等情况，优化城市的整体结构和人居环境。”黎杰群说。

    随着粤港澳大湾区建设的不断提速，全球创新人才、项目等资源正加速向南海汇聚。如何对存量土地资源进行有效盘活，在腾挪空间中招商选资，在集聚创新资源中培育新经济是当前南海需要思考的重要课题。

    南海希望通过划定产保区，提高土地供应水平，保障制造业发展空间，推动新一代信息技术与传统制造业深度融合，抢占新一轮科技革命与产业变革的制高点。

    立足区域产业特色

    将研究利益平衡机制引导发展

    “划定产保区，既体现南海坚定发展实体经济的决心和信心，更避免将过多的产业用地改造成商业用地，出现对房地产过度依赖的现象。”顾耀辉接受媒体专访时说。

    南海是全省乃至国家土地改革的试验田。2007年，南海在广东省率先试点“三旧”改造，并于2014年相继成为全省新一轮深化“三旧”改造综合试点和全国“多规合一”改革28个试点地区之一，不断探索为产业发展腾挪空间。但过去的“三旧”改造项目更集中在“二改三”，即工业用地改造为商住用地。这在一定程度上导致南海整体的产业空间受到压缩，还可能带来邻避效应。

    此次划定产保区将进一步优化南海整体产业空间布局和城市结构，为未来产业的发展提供空间和载体。“这有利于打造一批特色产业园区和产业发展平台，提升南海整体的产业发展能力。”顾耀辉说，在出台《暂行办法》的基础上，南海下一步将研究相关利益的平衡机制，使产保区的发展能够落到实处。

    “立足南海现有特色产业，南海将集中连片、生态环境较好、基础设施配套较优越的产业区域进行划定巩固，并要求各镇街根据自身产业发展特色及主导方向进行划定和保护，促进区域的均衡化发展。”南海区国土城建与水务局（规划）常务副局长招思源说。

    南海区产保区发展方向已有明确规划。南海东部三镇将主要围绕一环东发展都市型产业；立足佛山高新区核心区所在地狮山镇，一环西则重点打造装备制造产业带；西江航运产业带则串联起西樵、九江、丹灶，以水运发展为基础，向粤桂黔等地辐射。黎杰群表示，这将促进南海传统产业实现转型升级，加快布局新经济，形成更具竞争力的城市发展新格局。

    如今，在东部，广东金融高新区历经十年发展，金融服务业加速集聚；在中部，佛山高新区核心区以“智能制造+军民融合”为主攻方向，推动当地产业的转型升级；在西部，中国医卫用非织造产品示范基地吸引了东丽无纺布、南海南新等龙头企业、项目进驻，加快布局新材料产业……随着产保区划定对产业发展的推动，南海新经济格局将进一步成型。

    产业的发展将吸引更多创新项目、人才的涌入。南海区国土城建和水务局（国土）副局长周炎坤表示，针对21.6万亩以外的工业用地改造，南海将允许一部分集体土地建设租赁住房，与产保区形成良性互动，解决人才居住需求。目前，南海区国土城建与水务局（国土）正与镇街联动加快推进，下一步拟出台集体经营性建设用地建设租赁住房的相关管理办法。

    ■聚焦

    土地利用率不足其他工业用地四成

    南海以村级工业园改造

    为产业升级谋空间

    “2018年南海工作最大的亮点将是村级工业园的改造。”在日前召开的南海两会期间，南海区区长顾耀辉接受笔者采访时表示，南海将以村级工业园改造为南海产业的转型升级或拓展提供空间载体，并借此重构基层治理的机制、进一步提升生态环境建设。

    日前，《佛山市南海区人民政府关于印发佛山市南海区产业发展保护区管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）正式发布。其中，“符合城乡规划和产业规划可继续用于产业发展的现状村级工业园区及产业集聚区”被划定为产保区的范围。

    据统计，南海共有685个村级工业园，总规模达14.2万亩，占现状总工业用地规模的40%。另据《南海区村级工业园改造提升研究报告》，347个村级工业园的平均剩余租期在20年左右。

    南海区国土城建和水务局（规划）相关负责人介绍，南海的村级工业园内集中了大量五金、陶瓷、制鞋、纺织、家具等传统制造业企业，园内企业规模普遍小、产业附加值低。且村级工业园内的建筑物基本为上世纪八九十年代兴建的低层、简易厂房，厂房内部设施老旧，周边配套设施不完善。

    不仅如此，村级工业园的土地利用效益低，大部分属于低效工业用地。据南海区国土城建和水务局（规划）测算，南海现状村级工业园用地效率在1.3亿—2.7亿元/平方公里，其他工业用地效率在7.7亿—8.66亿元/平方公里,即村级工业园用地效率不足其他工业用地效率的四成。

    “村级工业园在上一轮南海的发展中作出了一定的贡献，但是随着经济社会的发展，负面的效应也逐步体现出来，比如环境污染、基层治理、安全生产的问题等，都在村级工业园中集中体现。”顾耀辉说。

    去年2月发布的《南海区村级工业区环保整治三年行动方案（2017—2019年）》提出，至2019年，南海将全面完成685个村级工业园的整治任务，要求结合“企业治理、园区管理”的方式，在整治后，所有村级工业区须达到达标类要求；30%村级工业区进阶为优良类工业区。

    在南海各镇街，村级工业园整治工作也已取得一定成效。如拥有105个村级工业园的佛山高新区核心区狮山镇，其2017年不仅完成了34个村级工业园的整治，示范性项目黄牛牯片区的土地已办理了新的不动产登记证，并与黄冈学校签订了合作协议；占地约709亩的风梅岭片区则正与天安数码城、林安（南海）商贸物流园等开发商进行商谈。

    据《暂行办法》，在划定产保区后，南海将对产保区内连片土地的整备、基础设施建设、环境综合整治、安全生产整治等用途的支出予以奖励或补贴；并鼓励结合南海区产业发展现状，在土地出让时，根据产业项目的产业类型、生命周期、项目规模等因素，灵活选择弹性年期出让或先租后让方式，降低企业用地成本和持有成本。

    ■案例

    狮山：围绕龙头项目保障产业发展用地

    随着产保区的划定，南海更坚定制造业强区的发展路线。作为经济发展的主战场，镇街如何借此进一步推动传统产业的转型升级？如何吸引、培育更多新兴产业？

    在此次南海划定的24万亩产保区中，狮山镇共有9.89万亩被划入产保区，为南海区产保区面积最大的镇街。“从某种程度上说，产保区的划定是未来狮山产业发展的重要保障，也是南海未来发展的重要保障。”佛山高新区国土规划和城市建设局副局长潘希明说。

    潘希明表示，狮山镇此次被划入产业发展保护区的板块，包括一汽-大众为龙头的汽车产业园区，松下工业园、长虹岭工业园，罗村片区的新光源产业基地，以及规划建设中的官窑货厂工业园区。

    2017年，佛山高新区在全国高新区排名上升至第29名。佛山高新区核心区狮山镇迈入“千亿俱乐部”，成为广东省首个GDP达千亿元的大镇。狮山镇2017年税收达到163亿元，是南海全区最大税收贡献的镇街。

    在潘希明看来，这与狮山镇围绕产业立镇的发展目标紧密相关。“2017年底，狮山吸引了4个重要产业项目落户，包括帕卡、钟化、新泉、广医等。这是区镇两级对产业用地的储备和保护，为长远产业发展提供用地空间保障的重要体现。”潘希明说。

    随着轨道交通网络的日益完善，狮山镇将加快推进珠三角国家自主创新示范区、粤桂黔高铁经济带合作试验区广东园以及珠江西岸装备制造产业创新基地的建设，打造产城人融合的广佛副中心。

    潘希明表示，2018年，狮山将围绕佛山市委、市政府“一环创新圈”的重要规划，进一步推进当地产业的转型升级与新兴产业的发展，并按照《佛山市南海区人民政府关于印发佛山市南海区产业发展保护区管理暂行办法》，严格落实用地空间规划，保障狮山镇产业发展保护区的用地总量。

    ■数读南海产保区

    南海区共划定392个产保区，共24万亩，产保区内共划定21.6万亩工业用地；

    其中，产业园区122个，产业街区123个，产业地块147个；

    产保区分两级管控,其中，一级管理区141个，产保区规模19.42万亩，区内工业用地规模17.31万亩;二级管理区251个，产保区规模4.66万亩，区内工业用地规模4.29万亩。

    ■南海各镇街产保区划定及分布情况

镇街名称产业发展保护区个数(个)占比各镇街划定的保护区规模(万亩)各镇街划定的工业用地规模(万亩)狮山镇13133.42%9.898.98里水镇4812.24%3.072.68大沥镇6516.58%2.492.13丹灶镇5614.29%2.492.17西樵镇338.42%2.732.59九江镇174.34%1.611.46桂城街道4210.71%1.791.60合计392100%24.0821.60

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