2014年底，惠州列入国家首批新型城镇化综合试点。3年的试点发展，城市不断完善，无论是市域城镇化格局、经济发展水平，还是城乡基本服务均等化、生态环境等方面均取得长足发展。去年底构建绿色化现代山水城市的目标的提出更是迈入了新的建设进程。

    然而，城镇化建设可喜的成绩背后同样面临着压力。城镇化质量不高、产城融合有限、区域发展不协调、环境压力增大等问题仍然存在。如何实现优化？日前，惠州市住房和城乡规划建设局、惠州市发展与改革局正式联合印发《惠州市新型城镇化规划（2016—2020年）》（以下简称“《规划》”）指明方向，提出未来周期内，惠州将规划建设新区和重点城镇并逐步引导人口分散转移和布局，逐步形成“一区、三轴、六组团、多节点”的网络型市域城镇空间布局。

    记者注意到，对于未来的惠州新型城镇化的建设，《规划》提出具体目标：到2020年，力争不少于10万本市农业转移人口和40万异地务工人员落户城镇，全市常住人口城镇化率达到75%，户籍人口城镇化率达到65%。与此同时，建立起完善的城乡基本公共服务和社会保障体系，使新市民获得与城镇户籍居民均等的社会身份和市民认同感，以及带动城市绿色生产、绿色消费的发展。

    ●南方日报记者 张峰

    1 2020年40万异地务工人员落户城镇

    “尽管《规划》刚发布，但各项工作早已在稳步实施。”市住建局相关负责人介绍，从3年前列入国家试点城市，相关新型城镇化工作就已经稳步展开。

    他介绍，截至当前，惠州城市中心区控制性详细规划覆盖率已超过90%，45个乡镇编制完成总体规划。具体到乡镇层面，惠州全部1043个行政村中已有***0个已编制完成村庄规划，2812个50户以上较集中自然村则全部完成建设规划编制，完成率达到100%。

    面对这一局面，《规划》也提出在新型城镇化的建设进程中，惠州面临着良好机遇。规划梳理介绍，自1982年至2015年，全市常住人口城镇化率已从17.9％提高至68％，年均提高约1.5个百分点；市辖的“四区三县”也基本形成了以市区、县城，中心镇、专业镇协调发展的城镇体系。此外，跟随GDP的不断增加，城市社会经济的进步，“一市三组团”往“一式六组团”发展更是带来了城镇化发展格局的不断优化。

    这一背景下，《规划》提出在城镇化有效扩面的基础上带动质量的提升。到2020年，全市常住人口城镇化率达75%，户籍人口城镇化率达到65%，实现不少于10万的本市农业转移人口，以及40万异地务工人员落户城镇，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。与此同时，结合惠州建设绿色化山水城市的要求，城镇化进程还需带动绿色生产、绿色消费的发展，推动节能节水产品、再生利用产品和绿色建筑比例的提涨。

    在城镇化建设目标的设定上，记者注意到，在省住建厅和省发改委今年8月联合印发的《广东省新型城镇化规划（2016—2020）》中就提出全省建设目标，到2020年全省常住人口城镇化率达71.7%左右，户籍人口城镇化率达到50%。联系《规划》提出的惠州标准，较广东省均标准明显高出许多，可以看到，依托赣深高铁、深惠城际等轨道交通的规划建设，以及惠南新城、稔山新城等新城市组团的规划打造，惠州新型城镇化建设有着充分的自信。

    除了在人口城镇化领域的要求，《规划》对于未来惠州城镇化的可持续发展能力也着重关注。要求城市不断完善现代产业体系和创新创业服务体系，同时完善城市职能配置，支撑城镇的发展。同时也要求将生态文明建设融入城镇化的进程之中，“看得见山水、留得住乡愁”，有效传承和保护地域文化，优化改善城镇空间品质和城乡人居环境。

    2 构建网络型城镇空间结构

    近年来，跟随城市的扩容提质发展，惠州在城市总体空间布局上不断优化。城市沿江向海延伸，以及“一市六组团”已成为城市发展的主骨架和方向。在《规划》中则进一步系统化，指出惠州在既有的城市格局下，未来将面朝大海、南进西融，加快惠东、博罗、龙门三个县城扩容提质，以中心镇为依托，逐步形成“一区、三轴、六组团、多节点”的网络型市域城镇空间结构。

    其中一区是指惠城、仲恺—潼湖、惠阳—大亚湾组成的中心都市区；四轴则分别为沿海发展轴、沿江发展轴、沿山发展轴，以及南北发展轴。具体到六组团则为惠城、仲恺—潼湖、惠阳—大亚湾三个形成差异化与集约化的城市组团，以及惠东、博罗、龙门三个地方性中心和增长极的县城组团；稔山、吉隆、新圩、多祝、园洲、巽寮等重点中心镇则被规划为带动城乡一体化的节点和服务农村的平台，进一步来完善城市的网络布局。

    《规划》中的新型城镇化还将有效突破以往的区域间行政壁垒。在既有的三县四区的城市行政格局下，还将在常规城镇建设格局之外，重点构建以环大亚湾新区、潼湖生态智慧区、东江发展区为主，以沿东江城镇发展带、博东新型生态产业区、北部大生态发展区为辅的新型城镇发展体系，促进动力共享、政策共享、空间统筹、设施统筹、产业协同和整体提升。

    “无论是突破区县行政壁垒的新型城镇发展区，还是在中心组团和县城组团外规划打造的中心镇，对于新型城镇化的发展都极为关键。”市住建局相关负责人介绍称，以往在建设过程中出现区域间的不协调，中心城区过于拥挤问题就在此，各区域间实现产业协同，各级城镇组团吸引人口分散落户布局，一方面规避了中心城市过度拥挤，另一方面也有效助推市域范围内多个经济节点的全面发展。

    记者注意到，在强化自身城市骨架布局的同时，规划也将更加注重借助外力，充分利用现有的城市资源承接区域性的产业和机遇。《规划》指出应强化“双港”（惠州机场、惠州港）和国际航空和高铁通道的主动对接，构建集海、铁、高速为一体的功能齐全的区域性交通枢纽，建设区域合作平台建设，逐步将环大亚湾新区建设成为惠州融入海上丝绸之路的桥头堡。

    《规划》称，惠州将紧握粤港澳大湾区的历史机遇，推进与港澳在科技创新、运营管理、经贸、基础设施建设、社会服务等领域的合作，对接国际先进管理经验和港澳社会管理模式为惠州新型城镇化提质。依托城市充沛的山河湖海和历史文化资源，吸引高端人才和优质资源要素集聚，建设粤港澳大湾区深度合作拓展区和绿色生态支撑区。

    3 取消农业户口和非农业户口区分，统称居民户口

    何谓新型城镇化？“城镇化一方面是城市空间的拓宽，城市骨架的延展，另一方面还是人口的市民化。”市住建局相关负责人如是介绍。他说，随着环大亚湾新区、潼湖生态智慧区等新区，稔山新城、惠阳新城等新城建设，惠州城市土地城镇化成效显著，但如何提高人口的城镇化率，让更多的异地务工人员落户惠州，同样也是工作的发力点。

    《规划》对此也提出了明确的要求。首先则指出稳步推进农业转移人口落户城镇，今年底实现不少于5万本市农业转移人口和20万异地务工人员落户城镇，常住人口城镇化率达到70%，户籍人口城镇化率达到56%。

    与此同时，还将建立起较为完善的城乡基本公共服务和社会保障体系，建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制和配套政策体系优化社会管理。让农业转移人口获得与城镇户籍居民均等一致的社会身份和权利，公平公正地享受城镇公共资源、社会福利和获得社会认同。

    记者注意到，近年来惠州该项工作不断取得进展。在人才引进和异地落户方面，接连制定出台《吸引产业和科技领军人才实施办法》、《惠州市人才安居暂行办法》等措施，推进“人才双高计划”、“高技能人才入户”、“优秀外来工扎根工程”等举措优化结构，从购房入住，到积分入户，再到今年发布《惠州进一步放宽人才入户条件》提出全日制大专和本科学历可以直接落户，一系列的举措实现了累计超过20万人次落户城镇。

    在农业转移人口落户环节，《规划》介绍将参照执行“有序放开部分地级市落户限制”的入户政策，按照“合法稳定就业满3年并有合法稳定住所，同时按照有关规定参加社会保险满3年的人员”的条件入户惠城、惠阳、仲恺和大亚湾，对博罗、惠东、龙门3县城则全面放开建制镇和县城落户限制，为符合条件农业转移人口落户城镇提供足够的便利。

    备受市民关心的户籍制度也迎来突破。《规划》要求推行城乡统一的户籍登记管理制度，取消农业户口和非农业户口性质区分，统一为惠州市居民户口，让新落户的农业人口纳入社会保障体系中，相关部门也将对教育、卫生计生、养老、住房等领域现有各种与户口性质挂钩的政策进行一次全面清理，除国家明确规定的标准外，取消按户口性质设置的差别化标准。

    此外，为进一步优化新型城镇化管理，《规划》建议拓展居住证社会应用功能，建立完善居住证“一证通”流动人口管理制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限挂钩的基本公共服务机制。居住证持有市民通过积分，阶梯式享受基本医疗卫生、基本公共教育、中等职业教育资助、随迁子女义务教育以及就业扶持、住房保障和社会救助等方面服务。逐步将2010年取消暂住证后累计至今近100万的居住证人员纳入市民化管理中。

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