法治周末记者 王京仔

经过两年的起草，一部全面系统行政诉讼法司法解释正式出炉，为“民告官”再度立规。

2月7日，最高人民法院召开新闻发布会，正式发布了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称行诉解释)，在整合、细化此前相关司法解释的基础上，对“民告官”案件中备受关注的受案范围、行政机关负责人出庭应诉等问题进行了进一步系统规定。

“司法解释的发布，是新时代人民法院行政审判工作的新起点。”最高人民法院党组副书记、副院长江必新指出，这部全面的、系统的司法解释，将对我国行政诉讼制度和行政审判工作产生重要而深远的影响。

“民”的制约

行诉解释中关于受案范围的细化，格外引人关注。

其中明确增加了5种不予受案的行为，即行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；过程性行为；协助执行行为；内部层级监督行为和信访办理行为。

“既要解决‘立案难’痼疾，又要防止滥诉现象。”江必新指出，尽管仍把解决“告状难”放在重要和首要位置，也要防止滥诉行为。

2016年5月，新行政诉讼法实施一周年之际，最高法召开的座谈会就曾披露，随着行政案件量激增的同时，“滥诉”、浪费司法资源等问题也凸显。

据当时的不完全统计，各地行政案件数量普遍增加30%至70%，但也出现当事人对不符合起诉条件和不属于法院管辖的案件坚持起诉，利用立案登记门槛较低的机会滥用诉权甚至恶意起诉的行为。

2017年9月，福建省泉州市中级人民法院就揭露了新行政诉讼法实施后，全省首例认定行政滥诉行为裁定驳回原告起诉的第一案。一家建筑公司由于工程款民事纠纷，短时间内向数家行政机关申请政府信息公开十余次，并向法院提起政府信息公开诉讼案件23起，且重复申请以及对其已掌握的信息仍提出公开申请。

随后最高人民法院发布了《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，要求引导当事人依法行使诉权、有效规制滥用诉权行为。

“我们之所以明确规定受案的条件，条件越明确，立案人员操控的空间就越少，干预的可能性也就越少。”江必新坦言。

在中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长杨建顺看来，对受案范围的明确，尤其是增加不予受案的情形，虽然在一定程度上能防治滥诉行为，但不意味着厘定了滥诉的标准，这本身就是对于行政诉讼立案制度的规范要求，能缓解实践中因曲解立案登记制导致的浪费司法资源问题，缓解法官压力。

而除了对于受案情形的规定，此次行诉解释针对当事人的权利有了更多的约束。

司法解释明确规定，人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的，不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖；对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回；原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明后仍不陈述意见的，视为放弃陈述权利，由其承担不利的法律后果等。

杨建顺告诉记者，对当事人权利的约束正是此次司法解释的一大特点，对这些本应在司法实践中予以明确的事项用制度加以明确规定，对于当事人权利边界的追求具有预警作用，也有利于法官在实践中实现法规范的统一性、权威性。

“官”的约束

除了对于“民”的约束，对于“官”的约束也是此次司法解释的重点。

此前尤为引人关注的行政机关负责人出庭应诉制度也有了新的规定——扩大了行政机关负责人的范围，在正职、副职负责人的基础上，增加了其他参与分管的负责人，还明确了可以委托出庭的行政机关相应工作人员的具体范围。

此外，还明确行政机关负责人应当出庭的情形为涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件，以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件。

“行政机关负责人出庭应诉制度既体现了法律对于行政机关出庭应诉的要求，也体现了行政纠纷实质化解的立法宗旨。”江必新介绍。

在杨建顺看来，行政机关应诉的理想状态是对其责任予以落实，而不应过分强调负责人的出庭身份，尽管目前的规定与理想状态还存在差距，但对负责人范围的增加也是一种进步，而行政机关应诉的“治本”还应在于其自身的制度建设。

此外，行诉解释对于何为“以非法手段取得的证据”作出了明确规定；还规定五种原告或者第三人要求相关行政执法人员出庭说明的，人民法院可以准许的情形；此外，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任，明确了因被告原因导致损害的举证规则。

“行政机关依法行政要求有明确法律规范和事实认定，证据得来均需合法。”无论是排除非法证据，还是强调执法人员出庭作证义务等，杨建顺认为都是对证据、证人制度的完善，是对行政机关的一种约束。

“以法律为准绳为相关权力提供重要约束机制，有助于推进依法行政，更有利于诉讼过程中原被告双方平等地位的保障。”杨建顺强调。

首次全面解释

其实这并非我国第一部关于行政诉讼法的司法解释，但相较此前，新司法解释的变化是直观的，而不再是一部针对“若干问题”的解释。

在上世纪90年代之初、2000年和2014年，为增强行政诉讼法的实践操作性，最高法院先后出台了三部司法解释，针对的都是执行(或适用)行政诉讼法的“若干问题”。

“在司法实践中，地方人民法院对于如何正确适用新行政诉讼法、如何准确适用新旧司法解释还存在不同的理解和做法。”江必新直言，新旧司法解释不能衔接甚至冲突条款并存的局面，造成了法律适用的不统一。

“新的行政诉讼法作出了相应的新司法解释，旧的司法解释却没有废止，到底适用哪一个难免会造成法院实践中的困惑。”杨建顺告诉法治周末记者，尤其是2017年行政诉讼法的再次修订之后，无论是出于法制统一原则还是现实需求，都要求对行政诉讼法作出统一解释。

而此次行诉解释自2018年2月8日实施之后，此前两部司法解释将同时废止，最高法以前发布的司法解释与行诉解释不一致的，都“不再适用”。

“将此前的司法解释废止，全面整合为统一的司法解释。”在杨建顺看来，这是对行政诉讼法经典的、权威的理解。对在实践中存在的争议问题给予明确、详细规定，也有利于以后行政诉讼法内容的执行，提升了实效性。

不过，尽管对行诉解释颇为肯定，杨建顺认为，解释仍有缺憾，作为一部全面的司法解释，没有对行政协议和公益诉讼作出规定，而留待将来出台专门的司法解释。

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