在全面深化改革的背景下，农村集体土地制度的改革，无论是理论层面，还是实践层面，正在逐渐走向深入。

据新华社报道，1月15日，国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上说，中央农村工作会议提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。

“三权分置”的制度创新

一直以来，土地制度问题都是我国“三农”领域改革的重点，也是难点。

随着工业化、城镇化深入推进，农村劳动力大量转移进城，到二、三产业就业，相当一部分农户将土地流转给他人经营，承包主体与经营主体分离，为顺应这样一个发展现代农业的趋势，和农户保留承包权、愿意流转经营权的需要，就有了“三权分置”的制度创新。

业内评价，这一制度安排的巧妙之处就在于，实现了三项权利的平衡。一方面在坚持农村土地集体所有的制度框架下，另一方面又稳定了农户承包权，放活了土地经营权。

如今，能够巧妙实现权利平衡的“三权分置”这一制度创新，正在从承包地制度，延伸到宅基地制度。

从农民对宅基地享有完全的所有权，到“两权分离”下的宅基地所有权归集体所有，农民只享有使用权，中国的宅基地制度也历经了跟承包地颇为相似的变革。

宅基地制度复杂而严密，简单概括有几点原则：一是宅基地为集体所有，农户只拥有使用权；二是“一户一宅”，一家农户只能使用一处宅基地；三是排他性原则，只有集体经济组织的成员，才有资格申请宅基地，且“无偿获得”，而非集体成员没有资格申请宅基地。

对于这一套制度体系所要承载的社会目标，中国人民大学教授刘守英曾在接受第一财经记者采访时表示，其一是保障农民居住，其二是严守耕地红线，其三是稳定社会、稳住农民。但是，在农民向城镇、向新村流动过程中不能依法平等落地的制度安排，只能保证农民在原村民小组内不失地、不失所，在发展中就很自然地牺牲了宅基地的财产性和效益性。

随着农村人口的进城务工和落户，出现了农村宅基地的大量闲置，再加上乡村旅游的兴起，出现农家乐、民宿等新业态，原有的宅基地制度受到了挑战。换句话说，就是宅基地的资格主体与农房的使用主体分离，有宅基地使用资格的农民不再在农房居住，而想使用农房的非集体成员却没有资格申请宅基地，建设农房。

此前，第一财经记者在地方采访发现，一些举家进城的农户或是有闲置、超占宅基地的农户，有将宅基地私下出租或者出让给需要用宅基地的农户或经营者。据调查数据显示，农房租赁收入在当地农户财产性收入中每年约占25%。尽管这种私下交易、出租，实际上是一种有效配置宅基地资源的行为，能够为乡村产业的发展提供用地支撑，但是与现行法律制度存在冲突。

在谈到宅基地“三权分置”时，姜大明强调，这是一项重大理论和实践创新。在承认宅基地集体所有的制度前提下，顺应宅基地的资格主体与农房的使用主体分离这一趋势，单独剥离出来“资格权”之后，那么，在“适度放活”宅基地使用权这一方面，就有一些文章可做。

“建设租赁住房”的集体用地

多年来，地方政府垄断居住用地供应，导致土地出让价格一再走高。为解决这一棘手问题，去年8月，国土资源部会同住房城乡建设部印发的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》成为新的风向标。中国指数研究院报告称，此次方案明确提出利用集体建设用地建设租赁住房，从源头上盘活了较大规模的土地存量，拓宽了土地供应渠道。

新华社最近报道，姜大明称，政府将不再是居住用地唯一提供者。

在集体建设用地上建租赁住房，事实上已经突破了城乡土地供应的二元分化，使农村集体土地不须经过征地环节就可以直接进入城市供应，这可谓是重大的政策创新。

显而易见的是，利用集体建设用地建设租赁住房，有助于构建购租并举的住房体系，建立健全房地产平稳健康发展长效机制；有助于拓展集体土地用途，拓宽集体经济组织和农民增收渠道。同时，因集体建设用地入市后只能用于租赁，不可出售，因此对房价影响不大，但可能带动租赁市场，增加市场供应，或可带动部分区域租金下调。

姜大明称，要深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点。姜大明同时强调，城里人到农村买宅基地这个口子不能开，要严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等。

为防出现“以租代售”，在国内首批13个城市开展的利用集体建设用地建设租赁住房试点中，北京公布的试点方案，就规定“只租不售”、单次租期不超过10年。

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